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Corrupción urbanística e insostenibilidad PDF Imprimir Correo-e

invasion_ladrillo_almeria.jpgEl urbanismo español es un cóctel explosivo. Por un lado, están las actuaciones ilegales,  casi siempre impunes. Por otro, hay un cúmulo enorme de actuaciones ‘legales', propiciadas por los escasos e ineficientes controles en la gestión urbanística. La situación resultante es conocida: un modelo territorial tremendamente insostenible y despilfarrador de recursos. Un artículo de Jorge Agudo González, de la Universidad Autónoma de Madrid.

urbanismoselvagem.jpgLa especulación inmobiliaria y las acciones urbanísticas ilegales son dos componentes con un protagonismo alarmante del modelo urbanístico español. Si a esos dos elementos se les suma la liberalización de suelo urbanizable llevada a cabo en los 90 y una escandalosa ausencia de responsabilidad y control administrativo y judicial, estarían listos los ingredientes para aderezar el suculento pastel del urbanismo español. Un pastel en el que algunos pocos se han enriquecido desmesuradamente y todos hemos perdido mucho, pues los efectos perniciosos de la avalancha inmobiliaria ya son irremediables.

En un panorama como el descrito no es de extrañar que las conductas humanas se corrompan. El dinero fácil y la generosa (y a veces cómplice) actuación administrativa nos sitúan en escenarios proclives a la descomposición de las más básicas reglas éticas. La institucionalización de la corrupción está servida [[i]]. Así, no es de extrañar que el Informe global 2007 sobre la corrupción en España coloque a nuestro país en el puesto nº 25 (de 180), descendiendo de posición y en la puntuación obtenida, motivado fundamentalmente por la multiplicación de los escándalos de corrupción urbanística.

Institucionalización de la corrupción

Puede decirse que incumplir la Ley sale barato en España. Todo comienza por la ausencia de conciencia público-colectiva. Las causas parece que tienen que ver con la propia naturaleza de lo que se pretende salvaguardar. No debemos olvidar que nos movemos en el intangible de los bienes colectivos, cuya protección se dificulta al no existir personas determinadas que perciban el daño como algo individual y propio. Pareciera como si el daño fuera algo compartido que entre todos podemos soportar.

Si nadie sufre particularmente un daño y los perjuicios se reparten en la difusa masa social, es lógico que la percepción de la intensidad del daño quede igualmente disipada. La visión que parece existir es que esas actuaciones urbanísticas las hay en todas partes y que sus efectos perjudiciales se compensan con sus efectos positivos (pues se genera empleo y riqueza para los pueblos). Es decir, es como si se produjera una normalización de lo ilícito.

Y como no pasa nada, no es de extrañar que quienes sólo buscan su propio interés, se prodiguen con esmero. Además, como los perjuicios no parecen ser tangibles a corto plazo, esto contribuye a generar una nebulosa sobre la dimensión del problema que nubla la acción de la Administración y de los jueces, por ejemplo, aprobando y no fiscalizando proyectos dudosos, cuando no participando directamente de las iniciativas, potenciando así el enraizamiento de la insostenibilidad territorial, y en los casos más execrables, de la propia corrupción.

En la medida en que los controles funcionan relativamente, y cuando se comprueba que las consecuencias jurídicas son más que asumibles (no hay demoliciones, se imponen tibias sanciones que legalizan lo irregularmente construido...), entonces sucede que las actitudes se generalizan, incluso se comprenden y se comparten, es decir, se hacen propias. Es decir, la cultura del no pasa nada nos lleva a la generalización de actitudes proclives a realizar actuaciones ilegales (piénsese, por ejemplo, en las 12.383 construcciones ilegales denunciadas por el Seprona entre enero de 2005 y junio de 2006).

A todas estas consideraciones, se deben añadir otras que tienen que ver con nuestro sistema urbanístico y con nuestro modelo de organización territorial.Tenemos el dudoso mérito de poseer el urbanismo más complejo de toda Europa. Complejos (y muchos) planes, largos e inacabables procedimientos administrativos, complicadísimos mecanismos equidistributivos y sistemas de ejecución donde deben resolverse la integración de lo público, lo colectivo-privado, lo puramente particular, etc. En el estudio dirigido por Iglesias y Agudo [[ii]], puede encontrarse un análisis sobre cómo los mecanismos de la corrupción se sirven de esas complejas técnicas urbanísticas.

A todo ello se le une nuestro modelo territorial, fuertemente descentralizado en CC AA y en Municipios. Varias decenas de Leyes y reglamentos urbanísticos, miles de planes generales y de desarrollo, todos con una presencia dominante de las decisiones puramente urbanísticas, es decir, presididas por una iniciativa municipal raramente controlada. Así lo demuestra el insuficiente recurso a los dos mecanismos típicos de control de que gozan las CC AA: la suspensión de planeamiento cuando afecte negativamente al interés regional, así como la subrogación de la Administración autonómica en la protección de la legalidad urbanística. Iniciativas municipales que, además, no suelen tener límites materiales impuestos por planes territoriales regionales o subregionales, pues en la mayoría del territorio español no existen, y cuando existen, su eficacia es limitada o su contenido demasiado general, factores todos ellos que son utilizados por algunos Ayuntamientos para regatear el cumplimiento de las decisiones territoriales, legitimadas, claro está, en el ejercicio de la autonomía municipal [[iii]].

Si unimos todos estos elementos, el interrogante es evidente: ¿No contribuyen nuestro urbanismo y nuestro sistema competencial (tan descentralizado en Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales) al descontrol urbanístico y a la corrupción? Muy probablemente no sea así y ni el modelo urbanístico, ni la descentralización sean responsables, debiéndose imputar esa responsabilidad a la perversión de los mecanismos legales por acción u omisión; sea como fuere, de lo que no cabe duda es de que estos elementos han contribuido y mucho a la situación actual.

praia_amrica_nigran.jpgInsostenibilidad del modelo urbanístico

Con todo esto, y aunque la corrupción esté más extendida de lo que pudiera parecer [[iv]], lo cierto es que buena parte de los escándalos que han salido a la luz no puede decirse que sean el resultado de actos corruptos, ni siquiera que sean actuaciones ilegales. Lo más importante es que el cúmulo de actuaciones urbanísticas promovidas en los 15 últimos años nos dirige hacia la insostenibilidad territorial con el más flagrante incumplimiento de las recomendaciones de la Estrategia Territorial Europea. Vulneración que no se limita a los documentos europeos, pues es evidente la contradicción existente entre los principios legales que dirigen la política urbanística (todas las Leyes urbanísticas aluden al medio ambiente y a la sostenibilidad como principios rectores) y la ejecución de proyectos que, cuanto menos, podrían calificarse de dudosa sostenibilidad. Proyectos que insisten en el modelo de ciudad expandida y dispersa, basada en un alto consumo de recursos naturales, fundamentalmente suelo, pero también de agua [[v]]. Dicho de otro modo, son más peligrosas para la normalización del urbanismo y su correcta interacción con el medio ambiente todas esas actuaciones en principio totalmente legales -y que si en algo pueden fracasar es en vulnerar el principio de sostenibilidad- que los relativamente pocos asuntos de corrupción probada y juzgada que salen en los medios de comunicación.

Irregularidades urbanísticas típicas

El urbanismo de la última década nos sitúa en el marco de una oferta casi indiscriminada de recursos naturales no renovables como el suelo [[vi]]. Se ha de tener en cuenta, además, que esa nueva oferta de suelo procura materializarse en los lugares más atractivos para los potenciales clientes, generando oferta turístico-residencial en zonas y espacios que hasta fechas recientes habían quedado al margen de los procesos urbanísticos [[vii]]: 1º) en las ciudades, no necesariamente las grandes aglomeraciones, se ha consolidado el modelo de ciudad expandida de baja densidad que conlleva el consumo de mucho suelo con alto valor ecológico y paisajístico; 2º) en el litoral no sólo se consolida la saturación del primer kilómetro de costa, sino que se pasa a colmatar la segunda franja litoral (entre 2 y 5 km); asimismo, el proceso se traslada a litorales escasamente urbanizados (Huelva, Granada o Murcia); 3º) se comienza a observar que el auge inmobiliario llega a zonas rurales tradicionalmente fuera de los circuitos de urbanización.

Esa evolución de los usos del suelo se sustenta en prácticas administrativas que, a pesar de que deberían servir para evitar los procesos indicados, se han puesto al servicio de todo tipo de proyectos, sin más reparo que cubrir el expediente administrativo con la mayor apariencia de legalidad posible, pero sin contemplar los efectos futuros. Algunas manifestaciones actuales de ese consumo feroz de recursos legitimado por nuestras Administraciones han sido estudiados por quien suscribe [5]. Quizás la técnica que mejor represente esa dinámica sea la incorrecta (re)clasificación de suelos con valores ambientales y ecológicos, permitiéndose la generación de oferta de suelo en lugares que deberían quedar salvaguardados de los procesos urbanísticos.Práctica que acentúa el carácter del urbanismo español como un urbanismo ofensivo que acecha zonas todavía no susceptibles de ser transformadas urbanísticamente y que induce a una expansión de urbanización hasta los límites mismos de los espacios mejor conservados.

Algún atisbo final de esperanza

No obstante, una luz se enciende al fondo de esta maraña de irresponsabilidades. Nos referimos a la STS de 3 de julio de 2007 (Az. 3753), Ponente Menéndez Pérez, que con certeza se va a convertir en un elemento clave en la lucha contra la insostenibilidad, por cuanto rechaza de plano y de 20060408elpepivin_3.jpgforma absolutamente ejemplar la reclasificación de suelos clasificados como no urbanizables especialmente protegidos (SNUEP) en el marco de la revisión del Plan General de Madrid. Para ello, la sentencia parte de la concepción del carácter reglado del SNUEP que se deriva de nuestro ordenamiento urbanístico:

"Si el artículo 45 de la Constitución impone a los poderes públicos los deberes de defender y restaurar el medio ambiente, habrá que interpretar las normas jurídicas estatales que sucesivamente fueron recogiéndose en los artículos 80.b) de la Ley del Suelo de 1976, 24.b) del Reglamento de Planeamiento, 12 de la Ley del Suelo de 1992 y 9 de la Ley 6/1998, no en el sentido de que el planificador disponga de una opción entre dos decisiones igualmente justas cuando se enfrenta a esa cuestión de clasificar un suelo, o no, como no urbanizable protegido, sino en el sentido de que tal clasificación es obligada, reglada, tanto si el suelo de que se trata está incluido en el ámbito de aplicación de normas o legislación específica que lo sometan a un régimen de protección incompatible con su trasformación urbanística, como si, pese a no estarlo, concurren en él, y con el grado de intensidad requerido, los valores a los que sucesivamente se han ido refiriendo aquellos artículos".

Por tanto, si el SNUEP es de clasificación reglada y se pretende su reclasificación, al planificador le corresponde una labor de motivación que hasta ahora brillaba por su ausencia:

"si el planificador decidió en un Plan anterior que determinados suelos debían ser clasificados, no como suelos no urbanizables simples o comunes, sino como suelos no urbanizables protegidos, le será exigible que el Plan posterior en el que decide incluir esos suelos en el proceso urbanizador exponga con claridad las razones que justifican una decisión que, como esta posterior, contraviene una anterior en una cuestión no regida por su discrecionalidad. Esta decisión posterior no está, así, amparada sin más, o sin necesidad de más justificación, por la genérica potestad reconocida a aquél de modificar o revisar el planeamiento anterior (ius variandi); ni lo está sin más, o sin necesidad de esa concreta justificación, por la discrecionalidad que con carácter general se pregona de la potestad de planeamiento. Por ende, como una consecuencia más, es a la Administración que toma esa decisión posterior a la que incumbe en el proceso la carga de la prueba de la justificación".

En definitiva, mientras no se acredite la desaparición de los valores agrícolas, forestales, ambientales o de otro tipo que justificaron la clasificación original de los terrenos como no urbanizables especialmente protegidos (SNUEP), su reclasificación no es posible.En otras palabras, "el ius variandi del autor del planeamiento tiene el límite que supone los valores ‘agrícolas', ‘forestales', y ‘ambientales', cuya existencia y permanencia adscriben de modo ineludible un determinado suelo a la categoría de no urbanizable especialmente protegido". Por todo ello se confirma que "de la misma manera que no hay ius variandi en el suelo urbano (a los efectos de clasificación del suelo, no de su calificación), tampoco hay ius variandi cuando del suelo especialmente protegido se trata, a menos que se produzca la pérdida de los valores que en su día justificaron la clasificación, lo que no ha sucedido en este recurso".

Con esta sólida argumentación la sentencia confirma la anulación de las reclasificaciones de terrenos anteriormente clasificados en el Plan General de Madrid de 1985 como SNUEP (eso sí, con alguna excepción). Esperemos que cunda el ejemplo y que la STS de 3 de julio de 2007 sea sólo el comienzo de la vuelta hacia la cordura territorial. Nos hace mucha falta.

Este artículo fue publicado en el número 55 (invierno 2007/2008) de la revista Ecologista.

Notas y referencias


[i] Véase: Gómez-Céspedes, Prieto del Pino y Stangeland: "Urbanismo, corrupción y delincuencia organizada: un proyecto en la Costa del Sol", Boletín Criminológico 2003, nº 65.

[ii] Iglesias González y Agudo González: Urbanismo y democracia. Alternativas para evitar la corrupción, Fundación Alternativas 2007.

[iii] Véase Hildenbrand Scheid "La política de ordenación del territorio de las Comunidades Autónomas: balance crítico y propuestas para la mejora de su eficacia", RDU 2006, nº 230.

[iv] Véase el mapa de presuntas irregularidades y actos de corrupción urbanística 2000-2007 en Iglesias y Agudo: ob. cit en nota [2]

[v] Agudo González: Urbanismo y gestión del agua, Madrid 2007.

[vi] Véase Observatorio de la Sostenibilidad en España: Cambios de ocupación del suelo en España. Implicaciones para la sostenibilidad, proyecto Corine Land Cover, Madrid 2006.

[vii] Ver Mata Olmo: Auge inmobiliario y evolución de los usos del suelo en España. Por una nueva cultura del territorio, Lección inaugural-Curso académico 2007-2008, UAM.

 
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